Ensayos de Derecho Administrativo, Libro Homenaje a Nectario Andrade Labarca
| PRESENTACIÓN |
Fernando Parra Aranguren
*Estos ensayos fueron publicados por el Tribunal Supremo de la Republica Bolivariana de Venezuela
 |
I. Ensayos de Derecho Administrativo, Libro Homenaje a Nectario Andrade Labarca, recoge cincuenta y dos trabajos sobre diversos temas de la disciplina jurídica mencionada en su título. Sus autores están dedicados, unos, a la docencia exclusivamente; otros, conjugan tal actividad con labores judiciales, sea como Magistrado, Juez, Secretario; un tercer grupo lo forman los funcionarios del Tribunal Supremo de Justicia, entendido en sentido amplio; y el último lo integra quienes se dedican al ejercicio de la función pública o de la actividad privada.
II. Nectario Andrade Labarca nació en la Isla de San Carlos, Estado Zulia, el 27 de diciembre de 1917. Luego de una temporada en el centro del país, culminó sus estudios de Bachillerato en el Colegio Federal de Varones (en nuestros días, Liceo Baralt) de Maracaibo. Cursó los de Derecho en la vieja Escuela de la misma ciudad y, de acuerdo con la época, obtuvo el título de Doctor en Ciencias Políticas en la Muy Ilustre Universidad de Los Andes y el de Abogado por ante la Corte Suprema del Estado Mérida, ambos en 1942.
Inició su carrera docente en el Liceo Dr. Francisco Ochoa, del cual llegó a ser Director, y en el Instituto de Maracaibo. En el ámbito universitario, en la Escuela de Derecho donde cursó sus estudios de Derecho, la comenzó en 1942, a los pocos meses de graduado, y la continuó en la Universidad Nacional del Zulia, hoy La Universidad del Zulia, luego de su reapertura, hasta la fecha de su jubilación en 1983, aun cuando, después continuó colaborando en múltiples actividades. En 1958 fue designado Decano de la Facultad de Derecho, posición para la cual fue electo en tres oportunidades sucesivas (1959, 1962 y 1965).
Su actividad judicial la comenzó siendo estudiante de Derecho: fue Juez de los Municipios Santa Lucía y Cristo de Aranza, ambos del Distrito Maracaibo (1939-1942 y 1942-1945, respectivamente); del Distrito Maracaibo (1945-1946); Ministro de la Corte Superior del Estado Zulia (Enero-octubre de 1947) y de la Corte Superior en lo Civil y Mercantil del mismo Estado (1949-1952). En 1963, fue designado Magistrado Suplente de la Corte Suprema de Justicia.
En el Poder Legislativo fue electo tanto al Congreso Nacional como al Poder Legislativo del Estado, en este último se incorporó, previo el permiso correspondiente, por un mes en 1959. Para prestar su colaboración en el Poder Ejecutivo Nacional, la Facultad le concedió permiso sin remuneración entre 1969 y 1974. Trasladó, pues, temporalmente su actividad a Caracas, donde se desempeñó como titular de las carteras de Justicia, Trabajo y Relaciones Interiores y encargado de la de Educación. Fue, igualmente, en varias oportunidades, Encargado de la Presidencia de la Republica, habiendo sido el primer zuliano en haber ocupado tal posición.
En el ámbito Municipal, fue miembro de diversas Comisiones ad hoc para el estudio de diversos problemas y, luego de haber desplegado toda la actividad mencionada en los párrafos precedentes, fue electo Concejal del Distrito Maracaibo.
En el campo familiar, contrajo matrimonio con Irma Elena Rodríguez Vílchez el 18 de agosto de 1944. Nueve hijos -salvo una, Carmen Andrade de Mendoza, fallecida en 1987- y su descendencia, los acompañan hoy, llenos de orgullo, en esta hora de reposo luego de una dilatada y provechosa existencia.
III. Luego de las Palabras Preliminares y de esta Presentación, se difunden las colaboraciones especialmente preparadas para este libro:
1. Ana Elvira Araujo García (El control jurisdiccional de la actuación administrativa y la autonomía del Poder Judicial) destaca la “importancia que para la formación del Derecho Administrativo moderno tiene la concurrencia de dos elementos: la sanción del principio de separación de poderes y la del principio de legalidad, y la consiguiente sujeción de la actuación del poder ejecutivo y de su estructura organizativa al control jurisdiccional de la legalidad (en sentido amplio)”. Por ello, afirma la necesidad de luchar, “si se quiere vivir en democracia con todos sus defectos, (…) por el fortalecimiento de las instituciones, por la autonomía e independencia de las mismas”, posibilidades éstas contempladas por la Constitución vigente, aun cuando, reconoce, “es muy difícil desligar la política de lo jurídico cuando hablamos de la estructura del Estado y del equilibrio de poder”.
2. Tomás Aníbal Arias Castillo (Notas sobre la acción de amparo constitucional contra la actividad administrativa y la jurisdicción contencioso-administrativa) interpreta, en primer lugar, a la luz del perfil constitucional de la jurisdicción contencioso-administrativa, la primer parte del artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Seguidamente, expone la antinomia interna del citado artículo en lo relacionado con la admisión de la acción contra la actividad administrativa y la que, a su juicio correctamente, dio al mismo el Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional. Seguidamente se refiere a la materia regulada por el artículo 5 de la misma Ley Orgánica y comenta las sentencias 2228 y 2939 de 2002 y 2003, en su orden. Termina señalando las conclusiones que deduce de su explanación.
3. Ricardo Baroni Uzcátegui (Consideraciones acerca del procedimiento administrativo aplicable para la imposición de la pena de comiso de mercancías) destaca que, desde el punto de vista práctico, “la Administración Aduanera cada vez que considera que una mercancía debe ser objeto de comiso, procede de manera automática a aplicar la sanción prevista en el referido artículo 114 (de la Ley Orgánica de Aduanas), con prescindencia de un procedimiento administrativo adecuado en el cual se le garantice a los administrados su derecho constitucional a un debido proceso y a la defensa”. Como secuela, dedica su estudio a “precisar cuál es el procedimiento administrativo que se debe emplear para la imposición de la pena” estipulada en el citado artículo 114.
4. Alberto Blanco-Uribe Quintero (Hacia un Estatuto del Contribuyente durante la Fiscalización) “se propone, en esta ocasión, pasar revista a los derechos del contribuyente exclusivamente durante la fase administrativa de fiscalización, es decir, en desarrollo del procedimiento administrativo especial de determinación tributaria, atendiendo para ello a las previsiones concatenadas de la Constitución y de las siguientes leyes: Código Orgánico Tributario, Ley Orgánica de la Administración Pública, Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y Ley de Simplificación de Trámites Administrativos”.
5. Joaquín David Bracho Dos Santos (El Ente Nacional del Gas en Venezuela: Su actividad regulatoria) estudia, dentro de la estructura de la Administración Pública venezolana, la entidad identificada en el título de su estudio (ENAGAS). Luego de una referencia a los entes reguladores en general, comenta sus características, particularmente la especialidad del control de los servicios públicos que deben poseer. Particulariza, después, su comentario en ENAGAS y en la preceptiva de la Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos que lo regula: señala, de este modo, los mecanismos contralores de su actividad y su capacidad presupuestaria, al tiempo que destaca las diferencias entre sus “potestades y competencias” y las de otros de su especie. Del análisis de las herramientas de inspección consagradas en la Ley (parlamentarias, administrativas y jurisdiccionales), concluye que, a su juicio, no existe un verdadero ente regulador de los hidrocarburos gaseosos en Venezuela, por cuanto tal función se actualiza en el Ministerio de Energía y Minas, su principal órgano de vigilancia.
6. Gustavo Briceño Vivas (La vinculación del vicio de la desviación de poder con los efectos del acto administrativo) analiza “la vinculación existente entre la desviación de poder, como vicio de ilegalidad que afecta los actos públicos, con los efectos de los actos de la Administración”. Concebida su colaboración en tres partes, comenta, en las dos primeras, las diversas corrientes doctrinales sobre los intereses perseguidos por el acto administrativo (privados o colectivos). En la última, “delimita los efectos de los actos expresando, ya concatenado con la anterior, en la estrecha vinculación que existe entre la desviación de poder (…) y el efecto sucesivo de los actos administrativos dictados por la Administración Pública”. Como base de sus comentarios, menciona reciente jurisprudencia dictada por el Tribunal Supremo de Justicia, Sala Políticoadministrativa, “para ejemplificar los conceptos del vicio de desviación de poder y su determinación por los jueces de la jurisdicción administrativa”.
7. Jesús Caballero Ortiz (Una concepción amplia del contrato administrativo es contradictoria con las prerrogativas de la Administración) considera que la Administración, “al suscribir un determinado tipo de contratos puede en su ejecución hacer uso de prerrogativas y alterar así el principio pacta sunt servanda a través de actos administrativos que, aun cuando se encuentren vinculados con el contrato, revisten una naturaleza extracontractual”. Por este motivo se plantea tres preguntas: ¿Con respecto a qué categoría de contratos puede la Administración Pública hacer uso de esas prerrogativas de índole extracontractual?; ¿Cuáles serían esas prerrogativas?; y ¿El contrapeso al régimen de las prerrogativas efectivamente equilibra la situación del cocontratante? Considera que “la categoría de contratos con respecto a los cuales puede ejercerse ese ‘formidable poder’ debe quedar reducida a aquélla en la cual la Administración encomienda efectivamente al cocontratante la ejecución misma del servicio público. Por el contrario, la amplia noción de contrato administrativo desvirtúa el concepto, ampliando al máximo ese poder con respecto a contratos que nunca han ameritado su ejercicio”.
8. Carlos Luis Carrillo Artiles y Mayra Emilia Menéndez Román (Responsabilidad Patrimonial derivada de las conductas del Estado Legislador en Venezuela) “desarrollan el tratamiento doctrinal y jurisprudencial de la llamada Responsabilidad Patrimonial del Estado Legislador, que aduce a la idea de las afectaciones a la esfera jurídica subjetiva patrimonial de un particular, tanto por el ‘funcionamiento normal o lícito’de la actuación legislativa desplegada por los entes que detentan la competencia legislativa en la órbita Federal, federada o local –Asamblea Nacional, Consejo Legislativo o Concejo Municipal según el caso-, como por el ‘funcionamiento anormal o ilícito’, ya sea por legislación declarada previamente como inconstitucional o por inercias totales o parciales de los entes encargados constitucionalmente de dicha función, siempre que se produzca una lesión patrimonial susceptible de ser indemnizada o de ser declarada la responsabilidad, según el caso”.
9. Luis Cova Arria (Los espacios acuáticos) estudia el tema a la luz de la normativa creada por los Decretos Leyes de finales de 2001 y, especialmente, la consagrada en la Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares (LOEAI). Luego de referirse a los antecedentes necesarios, en particular los lineamientos consagrados por el constituyente de 1999, analiza la LOEAI, donde se entiende por “espacios acuáticos de la República” (…) las áreas marítimas, fluviales y lacustres donde ésta ejerza soberanía, derechos de soberanía, jurisdicción y control conforme al Derecho Interno e Internacional; y se extiende a sus ríos, lagos, lagunas, bahías, incluyendo las históricas, deltas y demás aguas interiores, su mar territorial, zona contigua, zona económica exclusiva y plataforma continental, así como sobre cualquier otra área marina y submarina que pudiese surgir con base al desarrollo del Derecho Internacional”, sin menoscabo de “los derechos y libertades reconocidos por el Derecho Internacional en la Alta Mar y en la zona internacional de los fondos marinos y oceánicos que es patrimonio común de la humanidad”.
10. Alexis J. Crespo D. (Anotaciones acerca de la prueba en el contencioso administrativo) comienza vinculando las premisas generales propias del procesal civil con el administrativo. Comenta, así, la idea de “prueba”, su objeto y algunos de los principios aplicables en ambas jurisdicciones, con fundamento en la doctrina y la jurisprudencia nacional. Explica después la “problemática que presenta la carga y distribución de la prueba, especialmente en los (… procedimientos) administrativos”, con mención especial a “la flexibilidad de actuación de los operarios judiciales”. Termina con sus reflexiones “acerca de algunos medios probatorios” que, por su importancia en el contencioso administrativo y a su entender, las requieren, como es el caso de “la prueba documental, la exhibición de documentos, la inspección ocular y la confesión, así como al régimen legal que les es aplicable”.
11. Antonio de Pedro Fernández (La sindicación, la negociación colectiva y la huelga de los funcionarios públicos en España y Venezuela) comenta uno de los temas más controvertidos “en el seno del denominado Derecho de la Función Pública”, esto es, “la afectación, o disfrute, por parte de los funcionarios públicos, en particular en aquellos países en que el sistema estatutario tiene vigencia, de los llamados derechos colectivos, hasta no hace mucho tiempo exclusivo de los trabajadores del sector privado”, especificados en el título de su colaboración. Hace un estudio comparado de la normativa sobre la materia en los países escogidos, aun cuando, en relación con nuestro país, dedica “una parte importante de los derechos in commento, a su proceso histórico, a cómo, cuándo y por qué aparecieron, ya que sin ello, así nos ha parecido, sería difícil comprender la actual situación”.
12. Pelayo de Pedro Robles (Los valores superiores de la Constitución de 1999) dedica su trabajo a explicitar el significado de la expresión “valores superiores” mencionada en el artículo 2 de la Carta Fundamental vigente, con miras a precisar su definición, alcance y, particularmente, su distinción de los “principios constitucionales”. De este modo, considera que, con fundamento en “el tratamiento que la doctrina y la jurisprudencia (…) le han dedicado a lo largo de todos estos años”, se puede “entender –con una mayor precisión- el verdadero significado que el constituyente venezolano de 1999 pretendió darles”.
13. Juan De Stefano (Las Manifestaciones de deseo) comenta las propuestas, peticiones y designaciones, en tanto “actos administrativos que se insieren en el procedimiento administrativo y condicionan la expedición del proveimiento especial”. Frente al criterio de que se trata de expresiones de voluntad, considera que se trata de “manifestaciones de deseo”. Luego de explicitar el concepto de cada una de ellas, sintetiza su significado e indica sus efectos. A su entender, estas manifestaciones de deseo son actos diferentes del procedimiento administrativo donde se actualizan, aun cuando reconoce que, cuando el proponente participa del acto, se plantea una situación jurídica especial. Concluye su exposición indicando que, aun cuando son actos condicionantes del proveimiento, tienen relevancia jurídica: éste no puede actualizarse sin aquéllos.
14. Alfredo De Stefano Pérez [La legitimación activa en los recursos contenciosos administrativos contra los actos administrativos de efectos particulares. (Análisis de la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia)] explica la situación –normativa y jurisprudencial- de la materia durante la vigencia de la Constitución de 1961 y “los importantes aportes realizados por la jurisprudencia de los órganos” competentes. Con este fundamento, analiza siete fallos proferidos por el Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Políticoadministrativa, durante el lapso 2000-2003, para precisar la situación reinante y definir los criterios predominantes. Concluye afirmando que la Sala “ha oscilado entre la postura inicial de flexibilización de la legitimación activa para recurrir contra los actos administrativos de efectos particulares y la tradicional noción restrictiva del interés para recurrir exigida en el artículo 121 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia”, por lo cual no es posible afirmar que existe un criterio predominante.
15. Román J. Duque Corredor (La afectación de tierras privadas según el Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario) estudia el problema de conformidad con las disposiciones del conjunto normativo especificado. Luego de explanar sus principios rectores, se refiere al régimen de afectación y adjudicación, a las medidas para convertirlas en unidades económicamente productivas y a las indemnizaciones pertinentes. Comenta después las poligonales rurales, la expropiación de tierras privadas y las condiciones para su procedencia. Continúa con la declaratoria de tierras ociosas, el rescate de las tierras y la declaratoria de dominialidad y de imprescriptibilidad de las que son propiedad de entes del Estado. Culmina su estudio explicitando el procedimiento administrativo de rescate de tierras.
16. Sacha Rohán Fernández Cabrera (La legitimación procesal para actual de la Defensoría del Pueblo venezolana: Especial referencia a los derechos e intereses colectivos y difusos) analiza un tema –el de los “intereses colectivos y difusos, supraindividuales o pluripersonales”- novedoso en el mundo jurídico: surgido, originalmente, en el campo del derecho administrativo, de allí se ha extendido a las otras disciplinas. Luego de una introducción en el tema y plantearse quiénes pueden proteger este tipo de intereses, explana el rol del Defensor del Pueblo y los límites a su legitimación, a la luz de la normativa vigente y de las decisiones del Tribunal Supremo de Justicia sobre la materia.
17. Jonathan A. García Nieves (La autonomía universitaria: Una noción sui generis en el ordenamiento jurídico venezolano) formula algunas consideraciones con miras a facilitar la comprensión de la autonomía universitaria. Constituye, a su entender, “el principio jurídico y determinante en la organización y funcionamiento de las Universidades Nacionales”. Distingue el concepto de los de “autarquía” e “independencia”, con los cuales se ha confundido no sólo en la doctrina y la jurisprudencia, sino en la legislación de 1970.
18. Antonieta Garrido de Cárdenas (El Debido Proceso en el Tribunal Supremo de Justicia y su repercusión en el campo del Derecho Procesal Administrativo) destaca que el debido proceso, desde el punto de vista adjetivo, “representa un derecho público de naturaleza sustancial, de carácter fundamental, integrador de fines y garantías constitucionales (…) que repercute en la (…) función jurisdiccional”. El estudio analiza, “bajo la óptica de una conjunto de Sentencias ilustrativas, la perspectiva que la Corte Suprema de Justicia y el Tribunal Supremo de Justicia le han otorgado al debido proceso como derecho fundamental que adquiere una particular dimensión a partir de la Constitución de 1999, cuando se consagra como derecho a cumplir en los Procesos Judiciales y Administrativos”.
19. Gilberto Alejandro Guerrero-Rocca (Operatividad del Contencioso Administrativo de los Servicios Públicos y de Estándar Mínimo Mutable) afirma que, ante la tendencia de reputar como “públicas” muchas actividades “privadas”, en el sistema actual, corresponde “al Juez Contencioso Administrativo –previa determinación de su competencia- determinar si la prestación de una actividad cuestionada puede ser atraída” por el fuero especial en estudio. Concluye señalando que, gracias a la inexistencia de normativa reguladora de dicha jurisdicción, el amparo constitucional es el único mecanismo válido “para restablecer la situación de los particulares ante la falta o inadecuada prestación de los servicios públicos”.
20. Luis Alfonso Herrera Orellana (La actividad administrativa de los concesionarios de servicios públicos) se propone, primero, “examinar y comprender el complejo fenómeno Jurídico-administrativo” a la luz de conceptos construidos por la Teoría General del Derecho al Derecho Administrativo. Destaca, después, “las formas de intervención de la Administración Pública, las técnicas de gestión administrativa en el campo de los servicios públicos, la participación mediante concesiones de personas jurídicas privadas y cuáles son algunas de las potestades administrativas que a éstas son trasladadas con fundamento en el ordenamiento jurídico”. En tercer lugar, revisa la doctrina de las Salas Constitucional y Políticoadminstrativa del Tribunal Supremo de Justicia sobre el tema, con miras a “indicar las contradicciones que la afectan y precisar el orden jurisdiccional competente para el control de la actividad administrativa de los particulares que prestan servicios públicos”. Finalmente, ofrece “algunas conclusiones sobre la temática estudiada”.
21. Yolanda Jaimes Guerrero (Los ejidos en Venezuela) estructura su colaboración “en tres capítulos fundamentales; el primero de ellos relacionado con la definición y origen de los terrenos ejidos; el segundo está destinado al análisis de lo concerniente a la regulación jurídica de dicho régimen; y el tercero está referido a los avances jurisprudenciales que se han producido en la materia, particularmente los criterios definidos por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia”, particularmente a partir del 5 de marzo de 2002, sentencia No. 00392, donde se revisó el criterio según el cual “las controversias relativas a ejidos debían ventilarse ante la mencionada Sala”. Concluye señalando que, la doctrina de la Sala explanada, “no excluye que el Municipio, haciendo uso de sus potestades constitucionales y legales, proceda a expropiar los terrenos propiedad de particulares para convertirlos de nuevo en ejidos”, siempre que “exista un interés social que lo justifique”.
22. Jorge C. Kiriakidis Longhi (La medida de suspensión automática de los efectos de los actos administrativos de la Superintendencia para la Promoción y Protección de la Libre Competencia consagrada en la Legislación de Libre Competencia, reflexiones de cara a los dos lustros de su vigencia) formula algunas consideraciones sobre el “especial sistema de protección cautelar que ha previsto la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia, que a más de diez (10) años de vigencia, aún sigue causando problemas a la doctrina y a la jurisprudencia”. Repasa, de este modo, las disposiciones que lo consagran y revisa “sucintamente el sentido y alcance” de tales normas con miras a precisar “su naturaleza (i); para luego entrar en algunas consideraciones en cuanto a los extremos de procedencia de esta suspensión (ii), y finalmente; referir el trámite procedimental que deben enfrentar los justiciables de cara a esta medida (iii)”.
23. Rubén Laguna Navas (El carácter vinculante de las sentencias de la Sala Constitucional), luego de plantear el problema de la legitimidad de dicha Sala para ejercer la labor creadora de la jurisdicción constitucional, analiza varios aspectos materiales y formales relacionados con el carácter vinculante de esas decisiones. Entre los primeros, se refiere a los criterios de valoración seguidos, los límites del ejercicio de la labor constitucional y el carácter vinculante de la interpretación abstracta e individual y sus efectos. Entre los otros, distingue entre los fallos que expresamente se atribuyen tal condición de los que no lo hacen, los que requieren difusión en la Gaceta Oficial y los que fijan su carácter vinculante en el tiempo. Finaliza exponiendo las conclusiones que infiere de sus observaciones.
24. Salvador Leal Wilhelm (Responsabilidad civil del funcionario público en razón de delito) se formula, con fundamento en un hecho histórico (el caso Carmona Vásquez) y en vista de las decisiones contradictorias de las Salas Politícoadministrativa y Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, la necesidad de precisar cuál de los criterios expuestos es el verdadero. La primera de las Salas negó la responsabilidad del Estado. La segunda, con base en la Constitución vigente, artículo 140, anuló dicha sentencia. La reacción de la primera fue plantear un conflicto ante la Sala Plena. La respuesta, observa el autor, “exige establecer las características del sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración en la Constitución de 1999 y cuáles son sus límites. Por otra parte, debe articularse con la responsabilidad individual del funcionario (Art. 139 CRBV)”.
25. Laura Louza Scognamiglio (La Potestad Reglamentaria del Poder Judicial) examina la potestad reglamentaria del Poder Judicial y, específicamente, la “competencia en materia de organización de tribunales y procesos judiciales, donde la actividad normativa ha sido prolija y ha sido ejercida por distintos órganos del Poder Judicial”. En este orden de ideas, primero analiza “la potestad reglamentaria de la Administración Pública con el fin de que sirva de marco conceptual para comprender mejor la actividad en este aspecto del Poder Judicial; y sucesivamente, (…) la potestad reglamentaria del Poder Judicial, así como su alcance y límites en el ámbito de la organización de los tribunales y procesos judiciales”.
26. Juan Carlos Márquez Cabrera (Las defensas previas en el Proceso Contencioso Administrativo venezolano) revisa “el régimen jurídico de las defensas previas en el contencioso administrativo venezolano. Para ello, hemos dividido nuestra exposición en tres partes, en primer lugar, estudiaremos el tratamiento legal de los presupuestos procesales en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y, en particular, las causales de inadmisibilidad previstas en sus artículos 84 y 124. En segundo lugar, los momentos procesales que pueden exigir un pronunciamiento sobre la inadmisibilidad del recurso y, en tercer lugar, los efectos atribuibles a las sentencias de inadmisibilidad”.
27. Luis Martínez Hernández (La facultad de revisión de la Sala Constitucional) dedica su meditación, primero, a examinar su alcance, pues revisa “las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional y de control de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los Tribunales de la República” y después, “la coherencia interna y las consecuencias del referido fallo en el ordenamiento jurídico venezolano”. De este modo, especifica cuáles son, a su entender, los fallos susceptibles de revisión y, cuando ésta es procedente, los límites de tal facultad.
28. Miguel J. Mónaco (El cumplimiento de un deber legal como causa de justificación eximente de la responsabilidad administrativa en materia de libre competencia), luego de introducir al lector en el tema, comenta la normativa sancionadora consagrada en la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia y la situación de éstas frente las disposiciones de la legislación penal. Con fundamento en la doctrina del State Compulsory Defense, afirma, que “las conductas consideradas lesivas de las prohibiciones contenidas en la (… ley especial que comenta) no generarán responsabilidad administrativa cuando éstas sean consecuencia del cumplimiento de un deber legal”.
29. Carlos Omaña Andueza (Las emisiones de bonos de deuda externa y la doctrina de la Sala Constitucional) explica las implicaciones de la doctrina expuesta por dicha Sala en la sentencia No. 2874 de 24 de setiembre de 2000 “sobre las emisiones por parte de la República de títulos valores representativos de deuda en los mercados de capitales internacionales”. De la misma se colige -a juicio del autor- que “las operaciones de crédito público deben ser aprobadas previamente por la Asamblea Nacional cuando conlleven la celebración de contratos de interés público nacional, estadal o municipal con Estados o entidades oficiales extranjeras o con sociedades no domiciliadas en Venezuela”. Señala que, con posterioridad, el 9 enero de 2003, la Asamblea Nacional aprobó una reforma parcial a la Ley de la materia, en la cual modificó la norma tal como la redactara la Sala Constitucional en el fallo, y estableció “que las operaciones de crédito público deben ser aprobadas previamente por la Comisión Permanente de Finanzas de la Asamblea Nacional”.
30. Enrique Orduña Prada (La potestad normativa local en España: Situación y perspectivas de futuro) expone, a vuelo de pájaro, “la situación actual de la potestad normativa local en España”. Tras enunciar su fundamento constitucional, examina, primero, “dos elementos que permiten predicar sustantividad propia de las normas locales respecto de las normas de los otros dos ordenamientos territoriales”: el principio de autonomía local consagrado por la Constitución y “el carácter democrático-representativo del Pleno de las Entidades locales”. Luego comenta la doctrina del Tribunal Constitucional español sobre el principio de reserva de Ley y las ordenanzas locales en sus materias más importantes: tributaria y sancionadora. Concluye destacando, en cuanto afecta al tema tratado, la normativa de la Ley 57 de 16 de diciembre de 2003 tendente a “ofrecer cobertura legal suficiente a las sanciones e infracciones tipificadas por Ordenanzas locales”.
31. Freddy J. Orlando S. (La motivación de los actos administrativos: su tratamiento legislativo y jurisprudencial en el derecho venezolano) examina el tratamiento que la legislación y la jurisprudencia venezolana le ha dispensado a la motivación de los actos administrativos, tema que, “como uno de los elementos integrantes del mismo, sigue siendo objeto de construcciones jurisprudenciales, no obstante los antecedentes que los diferentes órganos de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en particular la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, han aportado de manera pacífica y reiterada, inclusive con antelación a la entrada en vigor de dos textos legales de primerísima importancia que han contribuido a acentuar dicha construcción: La Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.
32. Rafael Ortiz-Ortiz (Causación e imputabilidad en la responsabilidad patrimonial del Estado), luego de plantear el problema que estudia, formula algunas “precisiones conceptuales”, la definición de daño y, en especial, de daño antijurídico. Seguidamente expone sus elementos (daño emergente, lucro cesante, los daños continuados y sobrevenidos y la diferencia con el daño moral) y caracteres externos (cierto, personal y directo). En tercer lugar, explica la estructura de la responsabilidad y termina destacando las conclusiones que infiere de sus observaciones.
33. Bernardo Padrón Salomón (Los agentes de retención como auxiliares de la Administración. En referencia a la Ley de Impuesto sobre la Renta), estudia “los elementos y naturaleza de los agentes de retención dentro de esta modalidad tributaria y su posible ubicación dentro de la organización administrativa”. Con este fin, “hace un breve análisis de los agentes de retención en general, para luego enfatizar el carácter de la obligación desempeñada por los particulares en nombre de la Administración. Precisados tales elementos, procede a subsumirlos comparativamente con los principios de la doctrina relacionados con los auxiliares de la administración, para luego desglosar si la actividad desempeñada en nombre de la Administración Fiscal puede entenderse como una función auxiliar sobre la recaudación, sin que ello implique a que se les equipare como funcionarios públicos”.
34. Cosimina G. Pellegrino Pacera (Reflexiones críticas en torno al recurso de interpretación constitucional) comenta –con fundamento en el análisis de algunos de los argumentos que esgrimidos- la doctrina contenida en la Sentencia No. 1077/2000 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, creadora “del recurso de interpretación constitucional”, uno de los “más polémicos de la Ciencia del Derecho”. La Sala, “al construir esta figura inédita en nuestro ordenamiento jurídico”, afirma, “se excedió en sus competencias” en cuanto decidió materias propias del Poder Constituyente o del Poder Legislativo. Basada en esta premisa, “destaca la necesidad de dictar una Ley que regule la jurisdicción constitucional, la cual en su opinión ‘deberá abordar, entre otros aspectos, la doctrina jurisprudencial desarrollada por la Sala Constitucional acerca del recurso de interpretación constitucional, esto es, a los fines de cimentar certeza y seguridad jurídica en la sociedad’".
35. Nélida Peña Colmenares (Breve referencia a las administraciones independientes en el derecho comparado y venezolano) destaca la quiebra de los principios clásicos organizativos de la Administración; expone una aproximación conceptual de las administraciones independientes; y examina la posible existencia de tales entes en el ordenamiento jurídico nacional. Explica, para concluir, las conclusiones derivadas de sus observaciones.
36. José Peña Solís (Análisis crítico de la doctrina de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia sobre las leyes orgánicas y los “decretos leyes orgánicos”) critica la doctrina –unánime y reiterada de dicha Sala- “acerca del carácter de ley orgánica por denominación constitucional que revisten las leyes habilitantes, y sobre la inexistencia de límites materiales para que el Presidente de la República pueda dictar ‘decretos leyes orgánicos’”. Tal jurisprudencia tiene “que llamar a la reflexión a cualquier operador jurídico, y más aún a un profesor universitario, que es mi caso,” porque se aleja “tanto de sólidos principios del Derecho Constitucional comparado, como de los principios, valores y sobre todo de normas específicas, de la Constitución de 1999”. Aun cuando esta posición –obligatoria en determinados supuestos para las restantes Salas del Tribunal Supremo de Justicia- “no vincula a la propia Sala”, formula sus reparos con miras a crear un debate académico que lleve a su modificación, pues, “no nos cansaremos de repetir, está francamente distanciada de la Constitución”.
37. Carlos Pérez Fernández (Conveniencia de Regular las Pretensiones de Extensión de Efectos de la Sentencia en el Anteproyecto de Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa) divide su trabajo en tres partes. La primera, dedicada a las nociones generales, comenta “los efectos de las sentencias en general y posteriormente la eficacia subjetiva de la sentencia en el contencioso administrativo”. Seguidamente, revisa “los mecanismos de extensión de los efectos de la sentencia” existentes en España y Alemania, donde se inspira para fundamentar su establecimiento en nuestro país. Finalmente presenta “el panorama actual de nuestro sistema en torno a la extensión de los efectos de las sentencias” con miras a precisar las razones que justifican la inclusión de un régimen jurídico sobre este tipo de pretensiones, en el ámbito del contencioso administrativo nacional.
38. Hermann Petzold-Pernía (Acerca del Artículo 72 de la Constitución o el referéndum revocatorio) ofrece una “interpretación sistemático-compresiva y teleológica del artículo 72 de la Constitución” propia que “presupone que el ordenamiento jurídico-positivo de un Estado es un todo orgánico teleológicamente orientado, por lo que no es posible interpretar y aplicar aisladamente sus normas, sino que en el proceso hermenéutico hay que tener en cuenta tanto el contexto normativo y social como la ratio iuris”.
39. Armando Rodríguez García (La inactividad del Estado como objeto de la pretensión del administrado) demuestra, a través de una visión histórica, “la ampliación progresiva y sostenida de las formulas u opciones jurídicas de control sobre la Administración Pública, que pasan de un núcleo recursorio reducido, representado en forma exclusiva por el "recurso por exceso de poder" desplegado en el esquema inicial del contencioso administrativo en sede del Consejo de Estado francés, a la amplia gama de medios de impugnación que de manera general reconoce el Derecho Administrativo en la actualidad”. Sobre esta base expone, además, la diversidad de los supuestos de inactividad en nuestro derecho positivo, tanto los consagrados en reglas constitucionales como en previsiones legales.
40. Nelson E. Rodríguez García (Breves observaciones sobre el valor normativo de la Constitución y sus reflejos en el Derecho Administrativo) destaca, “sin agotar los temas, cómo interesa e impacta la nueva Constitución de 1999 (…) al Derecho Público en general, y al Derecho Administrativo, en particular, que deberán adecuarse y amoldarse a las consecuencias que derivan de la presente realidad constitucional”. Esto porque el Derecho Administrativo “es un Derecho Constitucional concretizado”. A su juicio la Constitución vigente “no sólo es norma, sino que debe ser también realidad integradora” por lo cual “los órganos dotados deauctoritas deben interpretarla con coherencia y sindéresis para no enfrentarse con el texto constitucional contra constitutionmen”.
41. Jaime Rodríguez – Arana (El Pacto local: fundamentos y principios) expone su comprensión de lo que denomina “segunda descentralización”. Parte de “la revalorización operativa de la vida local en el espacio europeo, en el cual se comprueba el paulatino aumento de la actuación externa de los entes locales, dirigida a los más diversos sectores materiales, con el objetivo de mejorar la calidad de vida de los vecinos”. En este sentido, en al ámbito europeo, corresponden a los entes locales materias “como la seguridad pública, la prestación de nuevos servicios asistenciales, funciones de ordenación y planificación urbanística, de promoción y dinamización social, fijación de programas de medio ambiente, promoción económica del territorio y fomento de la ocupación”, entre otros. Para optimizar esta situación es conveniente “la consecución del pacto local, una vez que, como es fácilmente comprobable, el Estado Autonómico ha entrado en fase de consolidación. Esta es, en mi opinión, la clave de la llamada ahora segunda descentralización”.
42. Alfredo Romero Mendoza (El monopolio en el contrato de concesión pública) afirma que, de acuerdo con lo expuesto en su estudio, cuando la ley reserva a la Administración la titularidad de un servicio, lo hace porque el autor de la norma “consideró que, en protección del interés general, dicho servicio debía quedar fuera de la libre actividad económica de los particulares”. En consecuencia, “intentar subsumir un servicio de naturaleza pública a las normas que limitan actividades privadas (tal como la normativa sobre libre competencia), significa pretender que tal actividad de carácter público (servicio público) concurra o conviva, en los mismos términos, con actividades privadas, desvirtuando así la naturaleza pública de dicha actividad y por lo tanto perjudicando el interés general”.
43. Hildegard Rondón de Sansó [Estructura y Competencias de las Salas del Tribunal Supremo de Justicia (en el texto del Proyecto de Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, aprobado por la Asamblea Nacional en segunda discusión)] inicia su comentario indicando el origen del proyecto de ley y el estado en que se encuentra a la fecha de su escrito. Como puntos previos al tema que estudia, analiza tanto el problema de la “calificación y modificación de las leyes orgánicas” como el resultante del contenido del artículo 1 del Proyecto por cuanto no se adapta a la comprensión que tiene el constituyente de 1999 de “Tribunal Supremo de Justicia”. Seguidamente explica la materia regulada por los artículos 2 y 3 del Proyecto. Termina su monografía desarrollando el tema de la competencia de cada una de las diversas Salas que integran el Tribunal Supremo de Justicia.
44. Giuseppe Rosito Arbia [Comentarios a la Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que interpreta el artículo 203 de la Constitución (Leyes Orgánicas)] analiza críticamente el fallo No. 34 de 26 de enero de 2004 proferido por la Sala tanto en los puntos que considera relevantes como aquéllos con los cuales difiere del criterio de la mayoría sentenciadora. Luego de explicar las razones fundamento de la solicitud de interpretación de la norma y su objeto, destaca que la Sala contradice la doctrina que había expuesto en su decisión No. 2573/2002 del 16 de octubre de 2002 por una parte; por la otra, sostiene que la interpretación dada en este caso “no se adecua al verdadero sentido de la norma, sino que parece apuntar a la solución del caso concreto del proyecto de Ley del Tribunal Supremo de Justicia”.
45. Alberto Ruiz Blanco (Las medidas administrativas preventivas en el derecho ambiental venezolano) afirma que el “ambiente” ha devenido “tema central en la gestión diaria de cualquier gobierno, de las labores propias de jueces y legisladores, e incluso del trabajo del constituyente”. Luego de señalar la amplitud de la materia, pues la Constitución vigente la consagra como derecho individual y colectivo, limita su estudio al análisis de “las medidas administrativas preventivas reguladas en la Ley Orgánica del Ambiente, fundamentalmente por ser éstas las más amplias y encontrarse reguladas en tan importante instrumento normativo”.
46. Aníbal E. Ruiz Martínez (Aportes para el estudio del poder cautelar de la Administración) considera que la teoría general de las medidas cautelares ha sido construida alrededor de los jueces, pues se ha entendido como manifestación del poder que se les atribuye para “ejecutar y hacer ejecutar lo juzgado” y del que corresponde a los particulares a la tutela judicial efectiva. El poder cautelar administrativo –observa- no tiene el mismo reconocimiento por la inexistencia de norma que lo consagrara hasta la vigencia de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, donde aparecen habilitaciones expresas para ello. Posteriormente, la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia le otorga, igualmente, poderes cautelares a la Administración. Su estudio, en consecuencia, persigue “estimular esa atención que el poder cautelar administrativo reclama, aportando algunas ideas que creemos permiten particularizar su estudio”.
47. Antonio Silva Aranguren (La aplicación directa de las normas andinas: el posible fin de una incertidumbre) trata un tema de gran interés entre “los especialistas en en Derecho Público: la aceptación, bajo la vigencia de la Constitución de 1961, de la supranacionalidad como instrumento para la integración, y en especial del denominado principio de aplicación directa de las decisiones comunitarias, con base en el cual éstas no requieren ningún acto de incorporación a los ordenamientos nacionales”. En su estudio, “hace una reseña del caso para destacar los continuos vaivenes y vacilaciones que imperaron en todos los poderes públicos venezolanos, hasta llegar a la Constitución de 1999, en la que se pretendió resolver el problema de manera de garantizar la integración”.
48. Octavio Sisco Ricciardi (La participación ciudadana en la elaboración del presupuesto de inversión municipal) destaca las modalidades que contempla la Constitución vigente sobre el ejercicio directo o representativo de la soberanía. Los municipios, “como unidades primarias, constituyen espacios ideales para ejercer con más intensidad el ejercicio democrático participativo” lo que lo lleva a “analizar, bajo la óptica constitucional y legal, a los órganos locales de la planificación pública” en tanto “centros que permiten a los ciudadanos, por intermedio de sus expresiones organizadas, presentar propuestas y proyectos que demandan y requieren en sus comunidades, haciendo la gestión pública no sólo eficiente y transparente sino de responsabilidades compartidas”. En este orden de ideas, destaca, “los programas públicos de inversión por parte de la ciudadanía, mediante la identificación de sus necesidades, en la escogencia de prioridades y decisiones, constituye una alternativa a los modelos tradicionales de gestión de los municipios, creando nuevas condiciones de gobernabilidad. Por tanto, (concluye), el ejercicio democrático directo en la aprobación de los proyectos que necesariamente deberán ejecutarse dentro de un Plan de Inversión Municipal, se coordina dentro de una instancia administrativa creada constitucionalmente y desarrollada en la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública, que soporta la instrumentación de este mecanismo de participación en la elaboración de la inversión de las necesidades públicas del municipio”.
49. Jorge Luis Suárez Mejía (El Derecho Administrativo en la Ley Orgánica de Protección del Niño y del Adolescente) destaca las normas propias de esa disciplina jurídica en la Ley mencionada tendentes a crear “una nueva estructura administrativa para aplicar la Ley, la posibilidad de emisión por parte de aquélla de actos administrativos a través de procedimientos de la misma índole” y el establecimiento de una jurisdicción especial a cargo “del contencioso administrativo necesario en esta materia”.
50. María Elena Toro Dupouy (La protección de los derechos constitucionales y el derecho procesal administrativo) busca “desentrañar, a través de la relación entre el medio judicial propio de la llamada ‘jurisdicción constitucional de la libertad’, el amparo, y los medios judiciales propios de la jurisdicción contencioso-administrativa, el alcance de ésta para la protección de derechos y garantías constitucionales, ello, de la mano de la jurisprudencia de la Salas Constitucional y Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia”. Luego de afirmar el carácter vinculante de las interpretaciones de la Sala Constitucional, en ejercicio de la jurisdicción constitucional, expone algunos criterios de dicha Sala “en relación con la jurisdicción contencioso-administrativa, partiendo de la base de que la jurisdicción contencioso-administrativa es idónea para la protección de derechos y garantías constitucionales”.
51. Andrés Torres Troconis (Algunas reflexiones sobre el Procedimiento Administrativo en la Ley del Estatuto de la Función Pública: La Querella) analiza todas las fases de este novedoso procedimiento, por lo cual resalta tanto las omisiones legislativas como los desequilibrios procesales que encuentra y formula las propuestas que considera convenientes. Luego reflexiona “sobre la pertinencia de mantener determinadas regulaciones a la luz de la Constitución vigente y del propio procedimiento oral –breve y expedito- que se creó”.
52. José Luis Velásquez (La delegación de gestión ¿Una inadvertencia legislativa?) “pretende arribar a una definición de delegación de gestión –figura creada por la Ley Orgánica de Administración Pública- haciendo un análisis de la exposición de motivos de la indicada Ley, e hincapié en la distinción entre competencia y atribución que hace el referido texto legal”, según la relación que regule: interorgánica o intersubjetiva. En las ideas que se exponen se trata de distinguir la delegación de gestión de la interorgánica y de la desconcentración funcional, “figuras con las cuales se ha pretendido su identidad, para finalmente concluir que la delegación de gestión es una figura equivalente a la encomienda de gestión pero circunscrita a la relación interorgánica”.
IV. Deseamos agradecer, una vez más, aun cuando nunca será suficiente, la generosa cooperación recibida en la preparación de esta obra, tanto a quienes contribuyeron con su colaboración, como la de todos aquéllos que –sin especificar razones- no pudieron materializarla. Todos ellos pusieron su grano de arena en este homenaje que el Tribunal Supremo de Justicia rinde a Nectario Andrade Labarca, coincidiendo con el sexagésimo segundo aniversario de su colación y del inicio de su carrera docente en el ámbito universitario. Quien suscribe aprovecha la ocasión para expresarle su gratitud, públicamente, por las atenciones y el afecto con que me ha honrado –antes y durante de mi permanencia en La Universidad del Zulia, en los días, ya lejanos, de mi juventud- y luego de mi regreso a esta Sultana del Ávila, hoy revolucionada pero erguida, desde donde le pido al Buen Dios, en este Segundo Domingo de Cuaresma, que lo bendiga en unión de su esposa, hijos y nietos.
Caracas, 7 de marzo de 2004.
|
Comentarios